从政策看中国房市调控史 需有战略性基本国策

2014年3月底,国务院法制办发布《城镇住房保障条例(征求意见稿)》,进行公开征求意见,这是本届政府自2013年7月份聚焦住房保障的“国发〔2013〕25号”后,发布的又一份房地产方面的文件,但只针对住房保障,对“房地产调控”则避而不谈。与之相似的是李克强总理在2014年两会上的政府工作报告中,“房地产调控”的表述压根就没有出现过,而代之以强调“完善住房保障机制”。  

这与之前十多年的房地产治理思路形成了鲜明对照,近年来,住房问题成为社会关注的焦点。国务院几乎每年都会下发专门的房地产调控文件。本文就简要回顾国务院下发的主要房市调控文件,从这些文件中,我们可以管窥中国房市调控的沧桑史,也能间接理解新一届政府房地产治理思路的转变。  

国务院下发的文件,一般分为两种,一种是以国务院本部名义下发的文件,即“国发X年X号”,这种文件规格最高(以中共中央、国务院名义联合下发的文件规格更高,如最近的《国家新型城镇化规划2014-2020》。但笔者所查,历史上似乎并没有专门关于房地产业的如此高规格的文件)。另一种是国务院办公厅下发或者转发其他部委的文件,最近几年这种调控文件几乎每年都有。  

“房改”启动房地产高增长  

我们首先关注国务院本部名义下发的文件。虽然1949年后,在城镇并没有对普通私人住房执行过没收或赎买的政策,但是到1978年中国开启改革开放宏伟旅程时,我国城镇内几乎所有的住宅都是“公有”的。我们知道,在“一大二公”的计划经济时代,一个最显著的标志就是各类商品的短缺,住房自然也不例外。  

让问题更严重的是,自1970年代末开始,我国第一代婴儿潮就在理论上已经进入首次购房年龄段,这更加剧了住房的短缺。因此在1980年代,人们要凭“住房券”排队分房。但是这种福利分房,极易产生“住房分配上的不公正,从而成为一个严重的社会问题”(国发〔1988〕11号)。  

因此,自1980年中期开始,直到1990年代末之前,政府一直在推动“住房的商品化、社会化”(国发〔1988〕11号、国发〔1991〕30号、国发〔1994〕43号、国发〔1998〕23号),寄希望“国家、单位、个人共同出力”来解决住房问题。  

但是,直到1990年代末,商品房仍不是普通民众解决住房问题的首选。国家当时执行的政策导向是“建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系”(国发〔1994〕43号)。  

即便是在1998年具有里程碑意义的“房改”中,政策导向依然是“最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房;中低收入家庭购买经济适用住房;其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房”(国发〔1998〕23号)。  

但1998年的“房改”,依然标志着我国房地产业角色的重大转换。房地产业被正式定位为“新的经济增长点”(国发〔1998〕23号)。当时之所以推出这项重大改革的一个重要背景是为了应对东亚金融危机。这次改革,既释放了中国被压抑多年的商品住宅需求,也启动了房地产投资的高速增长。1998年之后的十几年里,我国住宅投资平均年增速维持在25%以上,房地产成为经济增长的重要引擎。  

但是,这次房改宣示的“中低收入家庭购买经济适用住房”,却并未成为有效执行的政策。经济适用房除了增加体制内群体寻租的机会外,实际上并没有解决普通居民的住房问题。“经济适用房”作为保障性住房的角色,之后逐渐淡化,直至被后来的“廉租房”、“公租房”所取代。  

房地产调控逐渐“失控”

进入21世纪之后,商品房的地位变得更高,成为居民满足住房需求的首要选择(含被逼的成分)。上一届政府正式组阁不久的2003年8月份,国务院正式下发文件,明确宣示“调整住房供应结构,逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”,并表态要“努力使住房价格与大多数居民家庭的住房支付能力相适应”(国发〔2003〕18号)。但实际情况是之后的近十年时间内,商品房价格快速上涨,远超出大多数家庭的购买力。  

此外,在“国发〔2003〕18号”文件中,房地产业被首次定位为国民经济支柱产业:“房地产业关联度高,带动力强,已经成为国民经济支柱产业”。这种定位实质上是对1998年所确立的“新的经济增长点”的升级,房地产不仅仅是一个经济增长“点”,而且成为带动多个行业发展的支柱产业。  

由于只注重住房的经济功能,而忽略了住房的民生功能,因此虽然在2003年之后,国务院办公厅屡次出台房地产调控文件,但是房价还是出现了令人尴尬的“越调越涨”的局面。这段时间,国务院办公厅下发的房市调控文件中比较著名的有“国办发〔2005〕8号”、“国办发〔2005〕26号”、“国办发〔2006〕37号”、“国办发〔2008〕131号”、“国办发〔2010〕4号”、“国办发〔2011〕1号”、“国办发〔2013〕17号”,等等。  

在这些文件中,比较特殊的一份是全球金融危机正酣的2008年12月,国务院办公厅下发的扶持房地产发展的“国办发〔2008〕131号”文件。笔者认为,不管当时其有多大的合理性,这个文件仍造成了很恶劣的后果,它使得人民相信政府对房价的打压并不满足“动态一致性”。即便政府今天真心实意打压房价,但形势一变就可能变为扶持房市。政府相机抉择的调控风格让政府真心调控房价的“信誉”受到严重损害。  

正是在这种“虚心假意”的调控之下,房价屡调屡涨,令政府非常尴尬。特别是在2010年1月份,国务院办公厅下发“国办发〔2010〕4号”文件,要求“促进房地产市场平稳健康发展”,从标题看,其和2008年年末的“促进房地产市场健康发展”,语气变化并不大。但这一文件未能有效遏制房价的快速飙升,社会上甚至流传“房价总经理说了算,总理说了不算”的说法。  

史上最严房地产调控拉开帷幕

在如此严峻背景下,仅仅三个月后,国务院就以本部名义下发文件,要求“坚决遏制部分城市房价过快上涨”(国发〔2010〕10号)。自此,史上最严厉的房地产调控拉开帷幕,直至今日。  

并且,此文件再次标志着房地产业政策导向的转换,房地产的增长功能和民生功能被等量齐观。该文件第一条就开宗明义地指出“住房问题关系国计民生,既是经济问题,更是影响社会稳定的重要民生问题”。这是1990年末中国开启房地产调控以来第一次将房地产作为经济问题和民生问题而相提并论。  

更为重要的是,这也是2003年以来中央的调控政策文件第一次对房地产的所谓“支柱地位”避而不谈,只是笼统地将它说成一个“经济问题”。在此之后国务院办公厅下发的两次房地产调控文件中(国办发〔2011〕1号、国办发〔2013〕17号),“支柱产业”的表述也没有再出现过。  

另一个值得一提的文件是国务院本部在2007年下发的专门针对促进保障房建设的文件(国发〔2007〕24号)。自“国发〔1998〕23号”文以来,保障房建设就严重不足,特别是在“国发〔2003〕13号”文件将包括中低收入家庭在内的“大多数家庭”都赶入购买商品房范围之后,政府的保障房建设职责更是严重欠缺。“国发〔2007〕24号”作为专门促进保障房建设的政策文件,虽姗姗来迟,但在此之后,施行“商品房”和“保障房”双轨制思路已经逐渐成为各界的共识。  

然而,保障房的建设思路仍有可能存在偏差,例如2013年国务院通过关于加快棚户区改造的通知(国发〔2013〕25号),各地已经将其与旧城改造基本混为一体,借棚户区改造之名行旧城改造的房地产开发之实。这样的棚户区改造究竟是保障房,还是商品房,界限已经模糊,留下了造成新一轮社会不公的隐患。国发〔2013〕25号文件是新一届政府自2013年3月份正式履职后发布的第一份,也是截止目前唯一一份房地产调控文件。  

不过,虽然新一届政府没有此类短期调控式的文件出台,但却有更高规格的相关文件:2014年3月底,国务院法制办发布《城镇住房保障条例(征求意见稿)》,进行公开征求意见。作为政府法规,该条例最终将以“国务院令”的名义发表,规格比“国发XX号”高出一截。这是本届中央政府房地产调控思路转变的具体体现。新一届政府明显更加希望建立“长效机制”来确保房地产行业的健康发展,并保障居民基本居住需求。  

虽然近些年来,政府屡次出台专门的房地产调控文件(各部委、地方政府出台的调控文件和实施细则,更是不计其数),但是我国的住房问题依然严峻。其中很重要的原因就是这些文件具有临时色彩,当房地产形势转变时,文件可能就不再执行或者变通执行。然而理性的人们完全能够对此形成正确的预期,从而认为这些调控文件不会有实际的效果,而一旦这样的预期形成,则调控效果就可能真的无法显现。  

因此,作为关系国计民生的住房问题,其解决不能只靠调控文件,而是要有长期的战略性“基本国策”才行,而近期住房保障条例这一法规的征求意见,就开了一个好头。

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